中國(guó)市政工程華北設(shè)計(jì)研究總院有限公司北京分院馬洪濤院長(zhǎng)
正確認(rèn)識(shí)復(fù)雜的城市內(nèi)澇產(chǎn)生原因機(jī)理
城市內(nèi)澇產(chǎn)生的原因很多也很復(fù)雜，既包括氣候變化、暴雨增加等“客觀因素”，也包括城市發(fā)展方式不合理、城市排水防澇設(shè)施短板明顯等“主觀因素”，其中有三個(gè)因素是造成內(nèi)澇的主要原因。
一是城市發(fā)展方式的不合理破壞了城市自然水文循環(huán)，導(dǎo)致人水爭(zhēng)地、徑流增加等。首先，在城市開發(fā)建設(shè)中沒有有效保護(hù)城市的低洼地和徑流通道，加上降雨徑流不可壓縮，如果破壞了其流行的路徑和蓄滯的空間，必然導(dǎo)致內(nèi)澇積水的形成。比如，一些沿河沿江城市本來有眾多湖泊，但是在開發(fā)建設(shè)過程中很多都被填墊了，以致城市調(diào)蓄能力大幅度下降。其次，不注意保護(hù)河湖藍(lán)線，為了建設(shè)隨意壓縮河道斷面，加劇了排水防澇的壓力。再其次，城市開發(fā)建設(shè)造成大規(guī)模城市硬化，導(dǎo)致降雨峰值流量和徑流總量都顯著增加，加劇了城市排水系統(tǒng)的壓力。最后，部分城市在開發(fā)建設(shè)中過度重視湖泊的景觀功能而忽視了其調(diào)蓄功能，將很多作為城市徑流調(diào)蓄的湖泊與城市河道人為阻斷，使其喪失了調(diào)蓄功能。
二是城市排水防澇設(shè)施短板明顯且系統(tǒng)內(nèi)銜接不順暢。雖然最近幾年國(guó)家加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，制定了相對(duì)較高的內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)并提高了雨水系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，但是歷史上“重地上、輕地下”的建設(shè)理念和早期建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況導(dǎo)致了目前我國(guó)大部分城市的排水管網(wǎng)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)偏低，部分低洼地區(qū)的調(diào)蓄區(qū)和強(qiáng)排泵站建設(shè)滯后，很多地區(qū)的排水標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際仍達(dá)不到3年一遇，甚至部分地區(qū)排水標(biāo)準(zhǔn)低于1年一遇。城市排水系統(tǒng)大體可以分為雨水收集、雨水轉(zhuǎn)輸、雨水排放三個(gè)部分，但在現(xiàn)實(shí)中系統(tǒng)往往并不匹配，從而加重了城市內(nèi)澇。比如：城市排水管道和城市下游承擔(dān)城市內(nèi)澇排除任務(wù)的河道之間由于專業(yè)分割，流量計(jì)算總不匹配，甚至出現(xiàn)雨水管道設(shè)計(jì)流量超過下游河道設(shè)計(jì)流量的情況；城市的降雨徑流需要通過小區(qū)和市政道路的雨水箅子收集后才能進(jìn)入市政雨水管道轉(zhuǎn)輸排放，而很多地區(qū)小區(qū)內(nèi)部雨水箅子不足甚至沒有雨水收集系統(tǒng)，導(dǎo)致大量雨水進(jìn)入市政道路，市政道路的雨水箅子數(shù)量也不夠，造成很多時(shí)候道路已經(jīng)積水而地下的雨水管道還沒有滿管的現(xiàn)象。每次城市積水時(shí)工人打開周邊井蓋或雨水箅子，大量路面積水都還能流入雨水管道就說明了這個(gè)問題。
三是因洪致澇、洪澇交織的情況進(jìn)一步加大了城市內(nèi)澇治理的困難。很多城市容易受到上游山洪和過境洪水的影響，呈現(xiàn)因洪致澇、洪澇交織的現(xiàn)象。過境河道水位過高導(dǎo)致城市內(nèi)部排水不暢或者山洪、過境洪水倒灌入城，都進(jìn)一步加劇了城市內(nèi)澇。比如：福州市經(jīng)常遭受上游福山的山洪入城影響；萍鄉(xiāng)市幾乎每次的城市嚴(yán)重內(nèi)澇都和萍水河、五豐河入城水位過高導(dǎo)致城市排水不暢或者河水倒灌有關(guān)。
建設(shè)系統(tǒng)的城市內(nèi)澇治理思路和方法
一是落實(shí)海綿城市理念，采用系統(tǒng)的方法、統(tǒng)籌的思路綜合治理城市內(nèi)澇。首先，海綿城市的理念在系統(tǒng)方面要保護(hù)自然，特別是保護(hù)和互惠城市的自然水文循環(huán)；其次，在措施方面要有系統(tǒng)思維，將源頭、過程、末端進(jìn)行統(tǒng)籌，綜合施策以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)最優(yōu)；最后，在技術(shù)方面強(qiáng)化綠色理念，倡導(dǎo)因地制宜、綠灰結(jié)合、綠色優(yōu)先。海綿城市所倡導(dǎo)的理念，特別是尊重自然、系統(tǒng)思維、綠色優(yōu)先，正是解決城市內(nèi)澇應(yīng)該采用的思路。這在全國(guó)兩批30個(gè)海綿城市試點(diǎn)建設(shè)中也得到了反復(fù)印證，萍鄉(xiāng)、遂寧、遷安等內(nèi)澇頻發(fā)的城市很好地踐行了這一理念，取得了良好的效果。萍鄉(xiāng)市在落實(shí)海綿城市建設(shè)要求時(shí)，構(gòu)建了“上截、中蓄、下排”的體系，在上游分洪、蓄洪，減少了進(jìn)入城市峰值流量、降低了過境河流水位，在城市內(nèi)對(duì)大量小區(qū)進(jìn)行改造，延緩了外排峰值流量、提高了管道排水能力，通過系統(tǒng)治理有效解決了城市內(nèi)澇問題，得到了老百姓的認(rèn)可和稱贊。
二是加快補(bǔ)齊排水防澇設(shè)施短板，切實(shí)提高城市應(yīng)對(duì)內(nèi)澇的能力。目前我國(guó)大部分城市的基礎(chǔ)設(shè)施欠賬還很多，大量排水設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，這都需要我們盡快補(bǔ)齊短板。在這個(gè)過程中，也需要我們加強(qiáng)統(tǒng)籌，以問題為導(dǎo)向，抓住主要矛盾，盡快解決內(nèi)澇積水點(diǎn)。
三是強(qiáng)化流域綜合統(tǒng)籌。中國(guó)工程院王浩院士曾說要“一片地對(duì)一片天”。光靠城市內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施的提升，在很多時(shí)候特別是面對(duì)因洪致澇、洪澇交織的情況時(shí)，是無法解決流域性問題的，這就需要從流域角度出發(fā)，通過強(qiáng)化水庫調(diào)度、合理建設(shè)強(qiáng)排系統(tǒng)、加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)等手段，減少洪峰流量特別是過境城市河道的峰值流量，減少對(duì)城市排水系統(tǒng)的頂托和倒灌。
做好任重道遠(yuǎn)的城市內(nèi)澇治理思想準(zhǔn)備
一是要強(qiáng)化規(guī)劃建設(shè)管控。首先要在城市總體規(guī)劃（國(guó)土空間規(guī)劃）階段加強(qiáng)對(duì)低洼地和徑流路徑的保護(hù)，加強(qiáng)河湖保護(hù)藍(lán)線的劃定，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式，貫徹海綿城市建設(shè)理念，實(shí)現(xiàn)人水和諧發(fā)展，將降雨徑流合理安置，避免出現(xiàn)內(nèi)澇。其次要在控制性詳細(xì)規(guī)劃階段落實(shí)地塊海綿城市建設(shè)和徑流控制要求，減少因?yàn)槌鞘虚_發(fā)建設(shè)對(duì)自然水文循環(huán)的破壞，同時(shí)落實(shí)排水防澇設(shè)施的用地和地下空間，為后期設(shè)施落地提供條件。最后，要強(qiáng)化后期規(guī)劃管控，在一書兩證、方案審查、規(guī)劃驗(yàn)收等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)要求和指標(biāo)的檢查。
二是要形成有效的督導(dǎo)問責(zé)機(jī)制。應(yīng)在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布全國(guó)各城市內(nèi)澇積水點(diǎn)分布情況和安全責(zé)任人清單的基礎(chǔ)上，要求各城市提出針對(duì)性措施和整改時(shí)限，并納入相關(guān)考核機(jī)制，強(qiáng)化督導(dǎo)問責(zé)，層層壓實(shí)責(zé)任，確保排水防澇工作順利有序開展。
三是要建立多元的投資保障體制。排水防澇設(shè)施以前基本屬于城市投資建設(shè)內(nèi)容且基本沒有收益，這也導(dǎo)致此項(xiàng)工作長(zhǎng)期處于資金短缺的狀態(tài)。為了保障排水防澇設(shè)施的建設(shè)，應(yīng)建立多元的投資保障體系。首先，要強(qiáng)化中央投資，在預(yù)算內(nèi)加大對(duì)排水防澇設(shè)施建設(shè)的資金傾斜和支持；其次，城市應(yīng)加大基礎(chǔ)設(shè)施特別是排水防澇設(shè)施的投資力度，將城市有限的建設(shè)資金優(yōu)先用于地下設(shè)施建設(shè)；最后，應(yīng)建立城市土地開發(fā)收益用于排水防澇設(shè)施建設(shè)的機(jī)制，按照固定比例從每年土地出讓收益中拿出資金用于城市排水防澇設(shè)施建設(shè)，從而提高城市居住品質(zhì)，形成良性循環(huán)。
四是要提升城市防澇設(shè)施管理水平，建設(shè)科學(xué)的超標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)急機(jī)制。“三分建、七分管”，需要對(duì)城市防澇設(shè)施建立良好的運(yùn)行管理機(jī)制，形成有人管、有專業(yè)人管的局面，及時(shí)清淤、定期維護(hù)，保證設(shè)施能夠有效運(yùn)行。此外，針對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)降雨應(yīng)該建立應(yīng)急機(jī)制，劃定不同降雨情況下的城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)圖，明確不同區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并合理規(guī)劃城市道路豎向，確保主干道通暢，減少暴雨內(nèi)澇對(duì)城市基本運(yùn)行的影響。